为贯彻落实中央、省委领导有关进城务工人员问题的指示精神，进一步了解我省进城务工人员权益保障的有关问题，省政协社会和法制委员会、省总工会联合省直有关部门，对全省进城务工人员权益保障问题进行了调研。调研采取点面结合、条块结合的方式，在全面调查情况的基础上，重点对外出务工和接纳人员较多的郑州、许昌、信阳三市及务工相对集中的建筑、煤碳等产业进行了调研和问卷调查。现将调研情况报告如下：
一、我省进城务工人员的总体状况、主要特点和基本评价
随着我国社会主义市场经济的发展，城镇化、工业化步伐不断加快，我省越来越多的农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，他们以自己的辛勤劳动为我省及务工地的经济和社会发展作出了突出贡献，成为我国工人阶级的新成员和产业工人的重要组织部分。
（一） 我省进城务工人员的总体状况
河南是一个农业大省，农村人口多，农民比例大。截止2004年底，全省总人口是9717万人，其中农业人口6908万人，占总人口71.1％，农村劳动力4700万人，占农业人口68%。据统计，目前，河南省农民外出务工人数达1520.8万人，约占农村劳动力的33%。其中，在本省务工的580.4万人，在外省及国外务工的940.4多万人。
18个省辖市农民外出务工人数不平衡、情况不相同。周口、南阳、信阳、驻马店、商丘等传统农业区外出务工人数都超百万，达到850万，占全省农民外出务工人数的55.9%，其中，在外省及国外务工的660万，占这五市外出务工人数的77.4%，占全省在外省及国外务工的70%；而郑州、洛阳、平顶山、鹤壁、新乡、焦作、许昌、漯河、三门峡、济源等经济基础较好地区外出务工人数515万，占全省农民外出务工人数的33.9%，其中，在本地务工的人数占外出务工总人数的76%，出省及在国外务工的占全省在外省及国外务工的16.9%。
在外省务工的，主要分布在全国20多个省、市、自治区，集中在北京、上海、广东、浙江、江苏等经济发达的省市以及长三角、珠三角、京津塘等经济发达地区。在国外务工的，主要分布在东南亚、日本、韩国、中东、非洲等地区。
（二）我省进城务工人员的主要特点
1、进城务工人员就业多不稳定，流动性大。进城务工人员以非正规就业为主，多数是临时工、季节工、承包工、劳务工、小时工、派遣工等，很多与用人单位不签劳动合同，只是口头协议，劳动关系呈现动态化。据调查，有18.7%的进城务工人员在一个单位工作时间不足一年，38.5%的工作时间在1至2年左右，工作时间超过超过5年以上的较少。
2、进城务工人员的从业领域相对集中。进城务工人员从业主要在煤炭、冶金、化工、机械、纺织等条件艰苦、污染较重的行业和城市基本建设、第三产业等收入较低的岗位上。据调查，我省进城务工人员在建筑业务工的占到38.2%，矿产采掘业占16.6%，纺织业占13.2%，餐饮商贸占28.9%。
3、进城务工人员多以血缘、地缘和业缘关系集聚。据调查，进城务工人员有组织输出的只占28.4%，其他则投亲靠友、自找门路或者通过务工地劳务市场介绍务工。在城市陌生的社会环境中,他们为了生存与发展的需要,逐步形成了以血缘、地缘及业缘为纽带的集聚现象。
4、进城务工人员中男多女少,以中青年为主。我省进城务工人员中男性占64.1%，女性占35.9%。但在一些具体的行业差别较大，如从事建筑业的进城务工人员中,99%为男性。女性多数在纺织及餐馆等服务业中居多。进城务工人员年龄在18-45岁之间的，占整个务工人数的74.7%。他们年轻力壮，身体素质较好,文化水平相对较高,容易掌握劳动技能,又有吃苦耐劳精神,在职业竞争中具有较强的优势。
5、进城务工人员的文化素质低于城市同龄劳动力。我省进城务工人员以初中文化程度的最多，占63.6%%；其次是小学和高中文化程度者分别占13.8%和18.5%,大专以上文化程度和文盲、半文盲这两极的人员比例都很低。从流出地来说，这部分群体文化素质并不算低，而且是农民中具有较高文化素质和思想意识较新,适应环境能力较强的群体。但与城市同龄劳动力相比，其素质仍然较低，对高层次就业岗位的选择余地非常小,绝大多数只能从事那些技术含量低,脏、重、累、苦、险和城市人很少问津的工作。
6、长期滞留者增多，但真正融入城市社会较少。据调查, 近年来，随着经济的发展和城镇化的加快，一部分工作稳定的进城务工人员逐步在城市扎下根来, “举家迁移”的现象也在不断增多。但由于他们工作环境差，劳动强度大，社会地位较低，生活相对艰难，城市的繁华与他们自身境遇之间形成了巨大的反差，他们要真正融入城市社会还有一定的困难。
（三）对我省进城务工人员的基本评价
1、促进了城市第三产业的发展，保证了城市的日常生活和运转。据调查显示，目前郑州市从事第三产业人员的70%来自进城务工人员，务工领域主要集中在餐馆、城市卫生保洁、城市服务、城市娱乐、城市家政、城市保安等等第三产业，在支撑城市生存和发展中,占据了一定的位置,他们已是城市从业劳动力的组成部分，是生产建设第一线的生力军，对城市的生活和运转有着较大的影响。
2、增强了竞争中的比较优势，促进了城乡经济的发展。我省劳动力资源丰富，劳动力成本低，许多企业都是劳动密集型企业，通过吸收进城务工人员，增强了竞争中的比较优势，特别是一些外向型企业，已成为当地的利税大户，有力地促进了城乡经济的发展。
3、增加了农民收入，提高了农民的生活水平和城镇化的发展。据统计，2004年全省劳务输出总收入达到613亿元，占农村居民纯收入的35%；外出务工农民人均年劳务收入4344元，比农民人均纯收入高1791元。信阳市去年外出务工人员的劳务收入达到了90亿元，相当于全市当年财政收入的7．5倍，占当年全市农民纯收入的50％。
4、形成了新时期的工农联盟，架起了城乡文明的桥梁。进城务工人员不仅是物质文明的建设者，而且是精神文明的传播者。在城市，他们以艰苦奋斗，吃苦耐劳，淳厚朴实的言行感染着久居都市的人们；同时，许多外出务工者返回家乡以后，利用自己带回的资金、技术、管理经验和市场信息等办厂创业，他们又将城市中先进的生产方式和文化理念带回家乡，一改农村闭塞、沉闷的传统文化，为农村经济的发展增添了新的活力，对提高农村文明水平起到了潜移默化的作用。
二、我省维护进城务工人员权益的主要做法
近年来，省委、省政府高度重视保障进城务工人员的合法权益工作，统揽全局、协调各方，整合资源、制定政策，采取一系列重要措施，切实加强进城务工人员的就业管理和服务，在维护进城务工人员合法权益方面做了积极有益的探索。
（一）切实把维护进城务工人员合法权益工作列入重要议事日程。近年来，全省各级党委、政府把解决好进城务工人员权益保障问题作为实践“三个代表”重要思想、落实党的“三农”政策、贯彻“以人为本”科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要组成部分。《河南省全面建设小康社会规划纲要》把农村富余劳动力转移、增加农民收入、推进城镇化建设，作为实现中原崛起的重要途径写入其中，并稳步实施。我省在全国率先制订的《河南省进城务工人员权益保护办法》已经颁布，将于9月1日起施行。今年全国两会期间，省委书记徐光春利用与会间隙，亲切看望在京豫籍务工人员，要求各级党委、政府把劳务输出作为解决“三农”问题，实现中原崛起的重要途径抓紧抓好，并要切实维护他们的合法权益。省长李成玉在2005年政府工作报告中指出，要加强政府对劳务输出的指导和服务工作，积极引导农村劳动力合理有序转移，进一步清理、取消歧视性规定和不合理收费，认真解决进城务工人员的实际问题。省直有关部门和各地党委、政府认真贯彻省委、省政府主要领导同志的指示精神，结合部门和各地实际，出台了许多对农民进城务工的优惠政策和维护进城务工人员合法权益的具体措施。如郑州市政府出台了《郑州市外来人员就业管理办法》，濮阳、平顶山市委、市政府两办下发了《关于切实做好维护进城务工人员合法权益工作的意见》等，有力地推动了这项工作的开展。
（二）满腔热情地为进城务工人员搞好各项服务。如何使农民进城能够找到和适应所要从事的工作，是劳务输出的重要环节。我省从输出地着手，满腔热情地向务工人员伸出关爱之手，切实搞好服务。一是组织农民进城务工。各地大都建立了由党委、政府牵头的三级劳务输出领导和工作机构，建立劳务输出服务站，聘请劳务输出信息员，形成健全的工作体系，努力提高我省农村劳务输出的组织化程度。二是服务进城务工人员。搞好信息服务，通过驻外机构、各种用工信息平台搜集并定期向社会公布用工信息，通过举办进城务工人员用工洽谈会、供需见面会等形式为外出务工人员就业搭建平台。同时，整顿和规范各地劳动力市场，取缔非法职介组织，统筹城乡就业服务工作，为进城务工人员创造一个良好的务工环境。三是培训进城务工人员。开展农村劳动力转移培训的阳光工程，多渠道、多形式、多层次开展劳动力转移培训工作，加大资金投入，建立培训基地，实施订单培训，坚持培训与用工单位相结合，与职业技能鉴定相结合，与就业相结合，使劳务输出由自发、无序向有组织流动转变，由单纯体能型向技能型转变，提高了农村劳动力转移的目的性和有效性。
（三）健全维护进城务工人员合法权益的组织基础。吸收进城务工人员加入工会，是维护其合法权益的组织基础。近来来，我省各级工会努力营造“党委重视，政府支持，工会运作，各方配合”的建会工作格局，并结合实际，创新工会组建的新路子。首先，在工会组建思路上实现三个转变：一是从一种模式向多种模式共同发展转变，建立新的组织体制和形式；二是由市、县（市、区）总工会抓组建为主向镇、街道、社区共同抓组建转变；三是以单个企业建立工会为主向成片地抓组建、整体推进为主的转变。其次，创新进城务工人员组建工会的组织形式：一是依托大中型企业工会组织直接发展会员。如焦煤集团坚持做到在招工的同时吸收进城务工人员加入工会组织；郑州宇通客车股份有限公司现有职工3500多人，其中1500多名进城务工人员全部加入了工会组织。二是加强乡镇（街道）工会组织建设覆盖建会。乡镇工会的建立和完善，延伸“小三级”组织网络，有利于工会组织横向到边、纵向到底，实现由点到面，全员覆盖。三是强化社区工会功能吸纳分散会员。社区工会直接面对辖区内无主管、小型分散的种类非公企业及个体工商户，按照就近覆盖、方便时效的原则，把进城务工人员组织到工会中来。四是建立灵活多样的基层工会联合会。突破以企业为建制的工会组织形式，在基层建立区域和行业的工会联合会。五是依托劳务派遣公司建立工会组织。六是在输出地建立进城务工人员工会联合会从源头吸收入会。第三，坚持“一手抓组建，一手抓维权”，充分发挥工会的作用。一是维护进城务工人的劳动经济权益。通过签订劳动合同和集体合同把进城务工人员的工资收入、劳动保护、工伤、医疗保险等方面内容纳入合同条款；建立健全劳动争议调解制度、劳动关系三方协调制度、劳动争议仲裁制度等，建立稳定协调的劳动关系。二是维护进城务工人的民主政治权益。企业职工（代表）大会的代表中，吸纳一定比例的进城务工人员，参与企业的管理和决策；积极探索非公有制企业职工民主管理机制，大力推行职代会制度、厂务公开制度，在乡镇（街道）探索区域职代会制度等。三是维护进城务工人员的精神文化权益。如许昌市把提高进城务工人员整体素质与开展技能大赛结合起来，对技能比赛突出者被授予市“五一劳动奖章”。
（四）建立与完善保护进城务工人员的维权机制。针对侵犯进城务工人员合法权益的突出问题，政府有关部门采取积极措施，从制度和机制上解决问题，实现源头维护。第一，建立工资支付监督机制和欠薪报告制度。一是积极开展企业劳动保障诚信制度建设，将进城务工人员签订劳动合同及工资支付情况作为评判企业劳动保障信用等级的重要指标。二是实行建筑行业进城务工人员工资保障金制度。在建设项目开工前，建设单位必须按工程中标价的２％缴纳进城务工人员工资保障金。目前，我省已入库进城务工人员工资保障金１.５亿元。三是省劳动保障厅与省总工会联合下发了《关于实行企业欠薪报告制度的通知》，在全国第一个建立了全省企业欠薪预警机制，有效地遏制了企业拖欠工资现象的发生。第 二，建立劳动保护监督机制。安全生产部门、卫生防疫部门和各级工会组织全面贯彻落实安全生产法规，加大安全生产监督检查力度，强化职工群众监督，严格执行安全生产责任制，加大职工重大伤亡事故和严重职业危害问题处理的力度，防止重大事故和职业病危害的发生。各级工会还积极开展了“安康杯”竞赛活动，大力推广应用“一法三卡”，不断改善劳动条件和作业环境，进一步增强广大进城务工人员的职业安全意识、自我保护意识、遵章守法意识和群众监督意识。第三，建立社会保险保障机制。劳动和社会保障部门积极研究制定进城务工人员养老、医疗和工伤保险的具体办法，扩大社会保障对进城务工人员的覆盖面，把进城务工人员纳入社会保险范围。第四，建立定期专项督查机制。省劳动保障厅、省总工会、省建设厅、省工商局、省公安厅等联合在全省开展对进城务工人员和企业职工工资支付情况的专项检查。仅去年全省就出动执法检查人员2261人，检查各种用人单位10148户，涉及进城务工人员27.7万人，为1.7万多名进城务工人员追讨工资874.7万元。第五，建立子女教育保障机制。教育部门多方挖掘潜力，增加容量，着力解决进城务工人员子女入学难的问题。如郑州市近年来扩建、新建了4所高中、22所初中小学，今年又将新建中小学校22所。2004年郑州市义务教育学校接受进城务工人员子女67348个，民办学校招收7303人。
（五）积极为进城务工人员排忧解难。省帮扶困难职工活动办公室把进城务工人员纳入工作范围，开展重点帮扶。省总工会与省教育厅联合开展的“金秋助学”活动，也把进城务工人员子女入学作为救助对象，一同对待。各级工会在“困难职工帮扶中心”增设面向进城务工人员的维权窗口，开通“12351”服务热线，为进城务工人员提供咨询和维权服务。省建设厅和省劳动保障厅要求从今年起在建筑工程项目施工现场醒目处设置《建筑领域进城务工人员维权须知》，帮助进城务工人员提高法制观念和维权意识。许昌市劳动保障局下发《许昌市务工人员突发事件应急处置预案》，要求各级保障监察机构实行24小时值班，接受职工举报和投诉。中共信阳市委组织部在进城务工人员中实施“金桥工程”，在进城务工人员中建立驻外党支部和党员工作站；司法部门实施“金手杖”工程，印发务工人员维权手册，引导进城务工人员依法维护权益；劳动和社会保障部门开展“春风行动”，构建用人单位和务工人员和谐稳定的劳动关系。《河南日报》、河南电视台等省新闻媒体也对进城务工人员权益保护尤其是拖欠工资案件进行跟踪报道，起到了较好的效果，在社会上形成正确对待和尊重进城务工人员，为其就业和生活创造良好的社会环境。
三、我省进城务工人员权益保障中存在的主要问题及原因分析
近年来，各级党委、政府和社会各界为维护进城务工人员的合法权益做了大量深入细致的工作，进行了不懈努力。但是由于进城务工人员在城市劳动力市场中的弱势地位和其他方面的一些原因，在不少地方和单位，侵害进城务工人员合法权益的问题和现象依然存在，有的还相当严重。
（一）我省进城务工人员权益保障存在的突出问题。
1、就业藩篱基本突破，歧视依然存在。当前，限制农民进城务工制度性障碍的正在逐步消除，就业藩篱基本突破，但对农民进城务工管理部门较多，需要证件多，相应的收费也多。据了解，外出打工必须办的证件主要有：外出前由当地有关部门开具身份证明、务工证、婚育证；到就业地后需办理暂住证、就业证、计生证、健康证等证明、证件，人为地提高了农民进城就业的门坎和劳动成本。同工不同酬、同工不同福利、同工不同权利的现象依然广泛存在。
2、劳动合同签订率低，文本不规范。据对13483名进城务工人员的问卷调查，企业没有与其签订书面劳动合同的达45.1%。即使企业与进城务工人员签订了劳动合同，许多合同的文本不规范，存在着很多无效条款和霸王条款；有的用试用期作晃子，到快满试用期时，马上辞退，重新招录；有些单位履行合同走形式甚至不履行的现象仍然存在；党政机关用工不签定、不履行劳动合同的现象也比较普遍。
3、拖欠和克扣工资现象依然严重。尽管在各级党委、政府的高度重视下，这个矛盾已经得到很大程度的缓解，但问题依然严重。仅今年上半年，劳动和社会保障厅就追讨拖欠进城务工人员工资9467万元。据问卷调查，有23%的进城务工人员被不同程度地拖欠过工资。据分析，企业拖欠工资的原因：一是用拖欠工资的发放方式，限制工人流动。二是部分企业利用拖欠两个月以下工资，劳动部门没有依据作出行政处罚的漏洞，以此长期占用相当数额的工资款，减少企业借贷成本，降低负债风险。三是建筑工种多层分包、转包，建筑企业和建设单位工资发放监管不到位，造成建筑行业欠薪问题突出。四是涉及到投资、建设单位的深层次矛盾，有些单位为了政绩等原因，资金未到位就盲目上马，造成建筑单位拖欠施工企业，施工企业拖欠工人工资三角连环债，形成疑难案件。况且被拖欠和克扣的工资追讨难度非常大。
4、超时劳动的现象普遍存在，劳动报酬偏低。一些雇主随意延长进城务工人员劳动时间，增大劳动强度。问卷调查显示，有60%以上的进城务工人员每天工作在8―10小时以上，甚至更长，有81%的人每周休息不足两天。有3.8%的进城务工人员月劳动报酬不足300元，31.1%的人月工资报酬在300元至500元之间，45.1%人在500至800元之间，800－1000元的占13.7%。
5、有些企业生产生活条件差，劳动保护和安全生产隐患突出。劳动强度大，劳动保护条件差，工伤事故比例高，职业危害比较严重，是进城务工人员较多反映的问题。据统计，在因工死亡事故中，进城务工人员的工作死亡人数占总数的80%左右。不少用人单位尤其是非公企业，忽视对进城务工人员的安全生产教育，有的用人单位未按规定发放必要的劳动保护用品，造成安全生产事故。
6、基本社会保险参保率低。大多数城市正在将进城务工人员基本保障纳入社会保障体系之中，但缺乏强制性规定和相应的政策，推行速度和覆盖面较低。据许昌市调查，进城务工人员参加养老保险的占4.5%，参加失业保险的占1.4%，参加医疗保险的不到1%。2004年郑州市进城务工人员约45万人，已参加基本养老保险的仅7104人。其主要原因，一是部分企业经营者出于追求利润最大化和降低成本考虑，不愿为进城务工人员交纳社会保险金，不少私营企业只有少数骨干人员参加了社会保险。二是进城务工人员缺乏社会保险意识，对社会保险的真正作用还不太了解，有的没有长远观念，担心交纳的保险金日后收不回。在访谈中，进城务工人员表达最多的就是：“只有给我们钱才是最实在的”。三是进城务工人员流动性较大，社会保险基金的区域统筹与进城务工人员的跨地区流动之间存在尖锐冲突。离开务工地其个人帐户无法转移、退还，不利于他们异地就业时继续参保，限制了社会保险的推行。
7、进城务工人员子女教育的权利没有保障。尽管教育部门在进城务工人员入学上做了许多尝试和努力，但要解决这一问题还有一定难度。一是现行户籍制度与人口流动需求不相适应；二是城市教育资源的发展滞后于城市经济和城市规模的发展，教育供需矛盾日益突出；三是进城务工人员收入较低，大部分还生活在城市贫困线以下，面对城市学校尤其是公办学校昂贵的求学成本，他们心有余而力不足；四是进城务工人员子弟学校办学条件差，师资弱，流动性大，办学合法化问题很难解决，有的还存有较大的安全隐患；五是大量进城务工人员的孩子留在农村读书，长期得不到父母的照料，影响孩子的成长。
8、公共事务管理与社会服务体系不够完善。一是基础管理信息不对称。比如农村劳动力输出地与输入地之间信息交换不通畅，政府有关部门全面、及时、准确地动态掌握情况的难度大。二是用工信息发布不充分。进城务工人员的是无序的、自发的流动，急需城市社会必要的帮助和扶持，而劳动力市场的市场化运作，事业型劳务中介收费对一部分进城务工人员构成不低的就业门槛。三是职业培训难度大。时间和经费是影响进城务工人员职业培训的两个因素。四是城市服务能力不够足。城市各类公共服务机构和生活设施建设，远远跟不上日益庞大进城务工人员的需求。
（二）我省进城务工人员合法权益受到侵害的原因分析。
进城务工人员权益保障存在的问题，不但直接影响农村富余劳动力的有效转移，延缓我国的工业化、城镇化、现代化进程，而且对企业自身的持续发展，对社会政治稳定和经济的长远发展都将带来负面影响。造成这种问题的原因，主要有以 下几个方面：
1、宏观管理方面的原因分析
一是二元结构体制问题。当前转型期社会仍是二元结构的体制，进城务工人员权利缺失的背后，是其社会地位、身份含义事实上被贬低，是现有的二元结构体制造就进城务工人员群体，不是单项制度，而是一整套制度设计和安排。包括户籍制度、社会保障和福利制度、劳动就业制度、人事制度、组织制度、人口迁移制度、教育制度、财政制度等，这些具体制度从总体上将进城务工人员与城市居民有区别地分离出来，使其成为一个社会边缘群体。其一，“铁篱笆”似的户籍制度钳制了人才的自由流动。我国法律规定的很多权利，从政治权利，到财产权、教育权、劳动权、休息权、社会福利保障权等，在实践中都不同程度、不同形式地与户籍制度有着密切关系，离开了户籍，这些权利都很难实现。其二，在就业制度上将进城务工人员排除在外。进城务工人员不能进入国家的再就业体系，有不少城市限制进城务工人员的就业范围，国家公务员制度也未向进城务工人员开放，我国尚未形成统一的、公平的、合理的劳动力市场。其三，进城务工人员不能享受社会保障和社会福利。他们把青春、健康贡献给城市、国家的建设和发展，但是把年迈、伤病留给自己，这种不对等的制度在发展中国家也是少见的。其四，从城市化制度上看，各地城市规划并没有把进城务工人员作为依据，还是以户籍人口数为基数；城市商品房制度也没有考虑到进城务工人员，廉租房也只是面向有城市户口的低收入阶层；城市教育也没有全面向进城务工人员子女开放，造成了边缘化的代际传递。其五，从对有关制度的分析中，不少不利于进城务工人员的制度是在改革开放后设置的。如城市就业划分工种制度、暂住证制度、就业培训上岗证制度，就业许可证制度等等，表面上看似乎是为了更好地管理城市而设置出来的，而实际上对进城务工人员来说，更多的是限制、控制和剥夺（收费制度）。其六，分级财政制度使地方政府只负责本辖区居民的公共产品和服务，把进城务工人员排除在公共产品和服务之外，未能形成统一的国民待遇。
二是社会思想观念因素。流入地城市、地区对流动人口的管理体系实际上还是一种防范式、管制式的管理。管理的指导思想，是认为农村剩余劳动力的流动很大成分是盲目无序的，一方面促进经济发展，另一方面造成“对管理秩序的冲击”，如放任不管，就会影响社会安定，必需加强控制和管理。管理制度上，对农民外出就业的保护和服务是原则、软性的，对他们的管理限制是具体、硬性的。具体的管理，一是办证、收费，二是查证、罚款，三是一旦整顿社会秩序，往往是把矛头对着进城务工人员。对进城务工人员的管理近年来虽有改进，但基本理念还是旧的：重视用经济、行政的处罚手段，必要的保护、服务工作跟不上，忽视他们的权利要求，错位、越位、缺位的事情时常发生。有的地方领导把贯彻《劳动法》与发展经济对立起来，把维护进城务工人员权益与当地的投资环境、企业竞争力对立起来，出现了“时机不成熟论”，“原始积累阶段论”，“解决就业‘吃饭论’”和“企业自主权论”等论调，而监管不力，放任自流。
三是法律法规的缺失与空白。进城务工人员权益维护方面存在的许多问题反映了我国相关法律法规还不够完善。现行劳动法律对进城务工人员权益保护而言，既不现实，又显失公平。《劳动法》出台于计划经济转轨初期，且以国有企业劳动者作为参照对象，当初就没有对乡镇企业和进城务工人员强制实施。而今，面临外资、私企的迅猛发展，并大量雇佣进城务工人员以节省成本，导致在外资和私企中，劳动法无法得到有效执行，丧失了法律的权威性。最需要建立和完善的是全国统一的各种单项劳动法规。如全国《社会保障法》、《劳动保护法》、《劳动合同法》、《劳动监察法》、《工资法》等至今尚出台，全国目前尚未有一部统一的《进城务工人员就业管理条例》，使对进城务工人员的权益维护缺乏具体的法律依据。加上我国目前实际的法治环境还不够理想，有法不依，执法不严的状况短期内难以从根本上改善，符合进城务工人员特定群体特点的法律还存在空白，使进城务工人员很容易成为法律法规保护的“盲点”。
四是管理机制问题。主要表现在：其一体制不顺。职能部门多头管理，职责不明，管理部门多，维权部门少、维权力度小，难以形成统一领导、分工协作的管理机制。如劳动安全生产管理从原来劳动部门一家管变成劳动、安全生产、技术监督、卫生等多家管理，形成了有些事项谁也不管，造成管理缺位。其二机制不健全。如建设工程层层转包，违法转包，导致建筑行业普遍存在的拖欠进城务工人员工资的突出问题，尽管近年来主管部门采取了许多措施，但是缺乏长效机制，造成前清后欠等现象。其三执法力薄弱。面对日益发展壮大的个私经济和进城务工人员，劳动监察力量明显不足。司法部门的维权因侵害进城务工人员事件多、查证能、执行难等问题运行不畅。其四政策执行上的偏差。政策执行力度往往因领导的重视程度和注意力而有所加大或减弱；相关执行部门由于地方和部门利益而打折扣或变相执行，出现偏差。
2、企业方面的原因分析
一是劳动关系主体双方地位悬殊。企业主处于劳动关系的强势地位。企业主具有市场优势、物质资源优势，拥有人力、财力、物力资源的支配权，可以运用这种支配权，随心所欲地施恩施威、施奖施罚，甚至摆平因违反《劳动法》、严重侵犯进城务工人员权益可能会受到的惩处。由于城镇下岗再就业职工增多和进城务工人员的大量，目前劳动力市场总体上是供大于求。而劳动市场的行政性干预，又促使进城务工人员就业空间更为狭窄，进城务工人员的就业标准降低，为了谋得一份工伤，有时不得不牺牲许多应得权益。
二是经济利益驱动因素。大部分中小企业尤其是非公企业处于原始积累阶段，企业主不仅缺乏现代企业经营管理所需要的人本主义理念，更以进城务工人员“恩主”自居，自以为为进城务工人员提供了就业岗位和挣钱机会，“养活”了他们，把进城务工人员视为“仆妾”或干活工具，不择手段追逐利润最大化，必然会想方设法地采取降低或拖欠、克扣工资，延长劳动时间，增加劳动强度，无视安全生产、取消劳动保护等措施来降低成本。这是导致进城务工人员仍至城镇职工权益受侵害的根本原因。
三是进城务工人员主体地位难确立。由于进城务工人员身份、地位、职业的不确定性及受到某种歧视使其主体地位和合法权益难以得以清晰的界定和全面的保障。进城务工人员的权益实现好坏除了企业主自身素质和企业效益以外，一般来讲，公有制企业要好于非公有制企业，规模以上企业要好于小企业，私营企业要好于个体企业，已建工会企业要好于未建工会企业。
3、进城务工人员自身方面的原因分析
一是进城务工人员缺乏独立的主体意识、民主精神和法制观念。不少进城务工人员总体素质偏低，他们职业技术、技能差，法律意识不强、法制观念淡漠，依法自我保护意识缺乏，再加上巨大的就业压力所造成的谋求工作之不易的现实，使其既没有、也不可能把自己当作主人来看待，亦不懂得怎样去有效地争取和维护自己的合法权益。当其合法权益受到侵害时，往往或则忍而不言，逆来顺受，使其合法权益得不到有效维护。
二是进城务工人员一般以个体应对其权益诉求，以个人的认识和能力权衡进退，致使他们往往游离于社会矛盾调节机制的边缘，难以解决问题。不少进城务工人员大工业化劳动观念淡薄，他们大多带有浓厚的农业生产习惯，组织纪律性不强，加之进城务工带有一定的季节性，难以与企业形成相对较长的劳动关系，出现侵权行为后，他们往往以个体应对其权益诉求，他们也没有较多的时间进行处理。任何个人在社会生活中都有其自身的权益诉求，但是作为进城务工人员个体，因其对社会资源和公共权利事实上没有直接、具体的支配，所以他们在权益表达上往往处于弱势，
三是进城务工人员本身的角色转换和文化提高有待外部机制加以推动。进城务工群体的原文化元素，多出自传统影响深厚的民间文化背景，进入城市环境后，本来就有生活观念及行为方面的角色差异，加上他们进入城市的时期正处于改革开放带来社会转型期变化，所以对新角色、新生活、新文化的不适应性也同时存在。进城务工人员自身在努力去适应这种变化，自身素质又制约着他们在社会意识上、组织行为上及本身技能方面的迅速提高，其中也包括他们自身组织要求和自我维权意识问题。进城务工人员大多在心理上和精神上有一定的压抑感，普遍存在“低人一等“的思想，加上来自城市的排斥，使他们无法融入城市的主流文化，他们将在心理上抵御城市文化，形成鲜明的与城市居民磨擦和对立的意识，成为城市不稳定的一个矛盾源。
四、进一步做好我省进城务工人员权益保障的对策和建议
大批农民进城务工，大批农村富余劳动力向城镇转移，是我国工业化、城镇化、现代化的必然过程，重视并解决好进城务工人员权益保护问题，是我们建设小康社会、构建和谐社会的一项紧迫而艰巨的任务。为此建议：
(一)高度重视维护进城务工人员合法权益，努力营造强大的社会舆论氛围。各级党委和政府要从贯彻“三个代表”重要思想和以人为本的科学发展观的高度，着眼于统筹经济社会和人的全面协调发展，着眼于提高党的执政能力和党的阶级基础、扩大党的群众基础，着眼于实现社会公正和建设和谐社会，切实解决好进城务工人员问题，实现好、维护好、发展好他们的合法权益。要大力宣传进城务工人员在推进城市化、工业化进程和统筹城乡发展中的巨大作用和贡献，倡导社会公正、人道关怀和尊重劳动的理念，教育城市居民尊重进城务工人员的社会地位和合法劳动的权利，摒弃社会歧视观念；要教育和引导用人单位树立依法经营、依法用工的法制观念，让企业经营管理者充分认识进城务工人员同其他产业工人一样享有法律赋予的各项权利，他们在企业的发展中发挥着重要作用，善待关爱进城务工人员就是保护企业成长的源泉和动力。党委、政府部门要率先垂范，从自身做起，推动全社会营造关心和关爱进城务工人员的强大舆论氛围，为维护进城务工人员合法权益打下良好的思想和舆论基础。
（二）完善维护进城务工人员合法权益的法律法规，加大贯彻落实力度。一是进一步完善维护进城务工人员合法权益的法律法规。应继续推动出台《进城务工人员权益保障条例》，建议修改《劳动法》，制定与之配套的有关法律、法规。二是加大《河南省进城务工人员权益保护办法》的宣传和贯彻落实力度，使其切实起到维护进城务工人员合法权益的作用。三是建立“进城务工人员维权法律援助制度”，对进城务工人员实行法律援助和志愿服务，疏通进城务工人员维权的法律渠道。
（三）建立劳动关系诚信制度、欠薪保障制度和强制培训制度。一是建立劳动关系诚信制度。加强对企业劳动关系的监管检查力度，检查用人单位与进城务工人员签订劳动合同的情况、有关劳动报酬支付情况、经济补偿金支付情况等，全面衡量企业劳动关系和谐稳定程度，并作为企业诚信记录向社会公布，加强社会监督，约束企业行为。二是建立欠薪保障制度。建立健全工资监控制度，利用现代化的工资监控网络，对容易发生拖欠工资的企业要专项登记造册，实行专人监控，被监控的用人单位要每月定期向劳动保障监察机构报告工资支付情况；建立工资预备金制度，与企业劳动关系诚信制度结合起来，凡劳动关系诚信记录不佳的企业必须提足工资预备金，反之则可减少比例；实行工资垫付办法，对于用人单位经营者欠薪逃匿的，责成其主管部门垫付进城务工人员工资；无主管部门的，由厂房、设备、场地出租方垫付。定期由政府牵头，劳动保障、工会等部门参加，开展劳动保障专项检查，千方百计遏制欠薪，实现和保障进城务工人员的收入分配权益。三是建立企业强制培训制度。对使用达到一定期限的进城务工人员，必须提供一定工作时间的免费文化技术培训，以保证进城务工人员不断提高文化技术水平。
（四）建立长效的事故防范机制，确保进城务工人员的劳动安全卫生权益。各级政府要层层签订安全卫生责任书，把劳动安全卫生管理监督的责任落实到底，落实到人。实施工伤保险与事故预防相结合的制度，利用工伤保险的差别费率和浮动费率，依法规定从工伤保险基金中提取一定比例的经费用于事故预防和劳动安全卫生的宣传教育，使劳动安全卫生工作逐步进入预防―减少事故―减少工伤赔付―降低企业交纳工伤保险基金费率―预防的良性循环。加大劳动安全卫生监管力度，在预防性监督的“三同时”审查验收、健康监护、职业危害告知、职业病保障等方面抓落实。进一步完善监督执法责任制和责任追究制，做到执法主体到位、目标责任明确、保障措施有力。积极推广和应用有利于事故预防和职业危害治理的新技术、新工艺、新材料，从根本上减少和消除伤亡事故及职业病危害。在中小型企业推行注册安全主任制度，以解决有人管和会管理的问题，切实扭转中小型以下企业事故多发的局面。在高危行业探索劳动安全卫生风险抵押金制度，运用经济杠杆促进企业重视劳动安全卫生工作。要充分发挥各级工会、社会团体、新闻媒体的监督作用，把政府管理、行业企业自律和群众监督有机结合起来，保障进城务工人员劳动安全卫生权益的实现。
（五） 加快社会保险制度改革的步伐，实现和保障进城务工人员的社会保险权益。要加快养老、失业、医疗、工伤等社会保险立法，加大执法力度，以更坚决的立法、执法，在所有企业和组织中推行社会保险制度。当前，要在进城务工人员中强制推行工伤保险；要大力推行医疗保险，尤其是进城务工人员最迫切需要的医疗门急诊费用补贴，进行可行性研究，从低水平开展逐步推行。要进一步完善养老、失业保险办法，建立进城务工人员个人帐户，实行信息化、智能化动态管理，搞好保险的接续工作。应尽快制定出台有关政策，使符合低保条件的进城务工人员纳入低保救济体系。要加强各条保障线的协调与街接，逐步建立起覆盖全部进城务工人员的社会保障体系，实现和保障进城务工人员的社会保险权益。
（六）寓管理、教育于服务之中，切实解决进城务工人员的实际困难。建立住宿、工作、入学等配套服务机构，切实解决进城务工人员在居住、生活、上学等工作和生活中的困难，为他们正常的工作和生活提供保障。建立非赢利的民工劳务市场和职业中介机构，加大对进城务工人员提供免费职业技能培训的力度，多方面提高进城务工人员的职业竞争力和依法维权能力。要逐步改革户籍制度，适当放宽户籍政策，鼓励有条件的进城务工人员落户城市。要把进城务工人员纳入城市整体规划，适当扩大经济适用房的比例，使工作相对稳定的进城务工人员能够居者有其屋。要统筹规划教育资源，加大投入力度，依靠教育规模扩张和多元投资办学，缓解教育供需矛盾，满足进城务工人员子女教育需求。要加强社区组织管理，把进城务工人员及其家属的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病、法律服务和治安管理工作等，列入各有关部门和社区的管理责任范围。要加强对进城务工人员居住地的治安防范和安全管理。在进城务工人员居住较集中的地段，提供必要的基础设施，改善公共交通和环境卫生状况。
（七）建立健全利益表达机制、参与机制和激励机制。要在进城务工人员中建立党团组织和工会组织，积极吸纳他们参加这些组织，在政治上平等对待他们，使他们拥有选举和被选举权，不断提高其社会地位，使他们真正融入城市文明。要采取多种措施和途径，建立健全进城务工人员利益表达机制、参与机制和激励机制，切实维护他们的合法权益。通过办好事、做实事、解难事，用事实来增强党团和工会组织对进城务工人员的吸引力、感召力和凝聚力，做到“政治上一样平等、工作上一样要求、管理上一样对待、技术上一样传播、生活上一样关心”，增强进城务工人员的组织意识和归属感，使他们真正感受到党和政府以及工会组织的温暖。
（八）加快建立进城务工人员状况统计指标体系，把对进城务工人员状况的调查统计纳入国家发展和改革统计范围。进城务工人员已经处于城乡二元结构之间的庞大社会群体。进城务工人员的经济、政治、社会、文化生活状况，是反映我国公民的基本权益保障状况、劳动者权益保障状况以及城镇化进程、城镇化质量和城乡经济社会统筹发展的重要指标，是制定全面建设小康社会各项目标的重要政策依据。因而，应当尽快建立进城务工人员状况统计指标体系，把进城务工人员状况的调查统计纳入国家发展和改革统计范围.
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